气候变化谈判陷僵局 COP28前景不容乐观

作者：冯迪凡

【复旦大学国际关系与公共事务学院教授朱洁进告诉第一财经记者，全球治理问题归根结底是资金问题。 “现在大家都缺钱。发达国家也可能愿意出资金，但资金怎么给、怎么分配？如何实施是一个难题。现在可以看到，美国越来越重视世界银行、二十国集团峰会（G20）等多边场合。”】

【距离COP28还有38天。展望COP28，这个议程上的很多内容都与应对气候变化的“真金白银”有关。 ]

【2009年哥本哈根气候变化大会上，发达国家承诺每年1000亿美元的投资目标，但至今尚未兑现。 ]

关于气候变化损失和损害基金，谁应该捐款？基金设立地点在哪里？谁有资格经营？

在当地时间17日至20日举行的损失和损害基金过渡委员会（以下简称“TC4”）第四次会议上，各方因上述问题产生意见分歧，谈判最终未能达成达成协议。对于在迪拜举行的联合国气候变化框架公约第28次缔约方会议（以下简称“COP28”）来说，压力加大，目前COP28的议程已经排满。

即将上任的COP28主席苏丹贾比尔博士强烈敦促各国在20日达成共识，随后的谈判连夜继续进行。谈判破裂后，COP28表示将于11月3日至5日在阿布扎比举行另一轮谈判。

据悉，谈判陷入僵局是因为发达国家要求将损失和损害基金置于世界银行（以下简称“世行”）管辖，并限制两类发展中国家获得该基金。小岛屿发展中国家（SIDS）和最不发达国家（LDC）以及发达国家也拒绝履行《联合国气候变化框架公约》规定的“基金主要捐助国”义务。

从现场视频中可以看出，发达国家代表在各种问题上缺乏灵活性，坚持强硬立场。

欧盟委员会发言人表示，负责设计该基金的过渡委员会（TC）“本周未能完成其工作，但在某些领域取得了一些良好进展，欧盟仍致力于这项工作”。

复旦大学国际关系与公共事务学院教授朱洁进告诉第一财经记者，全球治理问题归根结底是资金问题。 “现在大家都缺钱。发达国家或许也愿意出资，但资金如何提供、如何分配？如何实施是一个难题。现在可以看到的是，美国越来越重视世界银行、二十国集团峰会（G20）等多边场合。”

但与此同时，多边机构和银行“本质上是一家公司”。朱洁金表示，此类基金的实体操作通常很难操作。基于他个人的担忧，目前全球公共治理领域与健康相关的基金只有一支。在不隶属于多边机构的情况下，“该基金最终必须以市场化方式运作。不可能说一国为了应对气候变化就直接向另一国转移资金。”

关于谁来经营该业务的谈判陷入僵局

距离COP28还有38天。展望COP28，这个议程上的很多内容都与应对气候变化的“真金白银”有关。例如，COP28将要求落实适应基金加倍的承诺，推动向损失和损害基金注资，明确时间表和路线图，给发展中国家带来希望。

此前，在COP27上，各方批准设立损失和损害基金，专门帮助易受气候变化影响的发展中国家和脆弱国家，但其具体细节还有待未来讨论。为此，双方成立了损失和损害基金过渡委员会。

联合国秘书长古特雷斯对当时该基金的设立表示欢迎，并表示：“本次缔约方会议向正义迈出了重要一步……正义还应该意味着其他几件事：最终履行长期义务。每年向发展中国家提供1000 亿美元气候融资的承诺尚未兑现；制定清晰可信的路线图，将气候适应资金增加一倍；多边开发银行和国际金融机构业务模式的变化。他们必须承担更多风险，并以合理的成本系统地利用发展中国家的社会融资。”

但在上周末的谈判中，双方仍存在深刻分歧。

据观察人士称，如果从损失和损害基金获得资金的资格减少到仅最不发达国家和小岛屿发展中国家，这将自动导致基金规模的缩小。当前的现实是，气候变化正在给世界上许多发展中国家造成灾难，而这些国家并不都是最不发达国家和小岛屿发展中国家。

鉴于讨论缺乏进展和进展，77国集团加中国主席佩德罗路易斯佩德罗索库埃斯塔大使在10月20日的新闻发布会上发言，提出了发展中国家的看法。

他说，发展中国家团结起来设立损失和损害基金，以满足所有发展中国家的需要。美国参加本次会议时已计划在世行设立损失和损害基金，但现在拒绝在这一立场上表现出任何灵活性。

他解释说，发展中国家对世行的一个主要担忧是世行的运营文化。

他表示，央行最近在摩洛哥马拉喀什举行会议后才将气候问题纳入其2023 年愿景。该银行不太适合解决损失和损坏的需求。

他进一步表示，根据TC成员与世界银行官员广泛协商的结果，如果该基金位于世界银行内部，则不具有法人资格，该基金不会有独立的秘书处，这意味着该基金将受世界银行管辖。落实政策约束。更重要的是，该基金由世界银行托管，这意味着该基金将不负责COP方面的事务。

世界资源研究所全球气候项目和金融中心高级顾问普里蒂班达里表示：“损失和损害基金是否全面运作将是衡量COP28峰会成功与否的关键。”

班达里表示，如果负责全球损失和损害基金谈判的过渡委员会成员“无法在下个月在阿布扎比举行的最终会议上达成共识，那么我们在迪拜的谈判必然会非常困难”。

班达里补充道，“如果发展中国家的资金损失和损害优先事项没有得到充分解决，整个COP28 谈判可能会脱轨。”

巴巴多斯气候特使、TC成员佩尔绍德表示，虽然以美国为首的发达国家应对全球变暖造成的历史上绝大多数温室气体排放负有责任，但它们不准备承担为其后果提供资金的负担。责任。

“我不想让它成为一个空账户”

在会议早些时候，苏丹贾比尔博士敦促各国政府尽早向该基金提供财政捐助，以显示诚意，“我不希望这是一个空的银行账户。过渡委员会必须提出建议。”缔约方必须做出启动该基金的决定”。

事实上，资金问题一直是气候谈判的焦点。 2009年哥本哈根气候变化大会上，发达国家承诺每年1000亿美元的投资目标，但至今尚未兑现。

此前，美国总统气候问题特使克里在听证会上表示，不会向遭受气候灾害的发展中国家提供补偿资金。他表示，美国不会支付气候赔偿。 “美国不会给钱，在任何情况下都不会。”

清华大学国际关系研究院副研究员唐新华近日在接受第一财经记者采访时表示，克里所指的气候补偿问题是为了向广大发展中国家、小岛屿国家和最不发达国家提供救济。遭受气候灾害严重打击的国家。等提供的损失和损坏基金

他解释说，“从财政角度来看，美国正试图进一步削弱共同但有区别的责任原则。”同时，我们也必须看到，当前美国气候政策也存在一些负面因素。

近期，众议院共和党人坚决反对为拜登政府提供110亿美元国际气候融资的请求。这些情况让发展中国家担心美国可能再次无法兑现承诺。

发展中国家倾向于在联合国下设立基金，该基金作为联合国下的独立机构运作。

世界银行一位高级官员表示，美国依靠世界银行来实现其气候融资目标，因为它是“美国的政策工具”，而且该银行不需要新的现金。

世界银行在运作中通常采用贷款等方式。相比之下，气候脆弱国家寻求拨款来资助其气候损失和破坏项目。

朱洁金告诉第一财经记者，发展中国家的担忧不无道理。当前，气候变化融资已成为包括世界银行在内的所有多边机构的首要任务。但具体讨论资金分配时，必须与联合国框架下的方法相同。是不同的。

“多边银行本质上就是银行，在做气候变化融资时，必须考虑到自己不能亏钱，银行的信用评级不能被降低，银行不能有坏账，多边银行不会用资金进行经营。”朱洁锦解释说，多边机构的行为逻辑一定是正确的。投资者有责任。虽然必须考虑公共利益，但也不能完全忽视自己的利益。这就导致，在这种操作逻辑下，世界银行可能不会选择一些发展中国家进行气候融资。